Na parę miesięcy przed tegorocznymi wyborami midterm w Stanach Zjednoczonych wielu polityków walczy nie o przyszłe głosy, a o granice okręgów. Zjawisko gerrymanderingu, czyli tworzenia niesprawiedliwych map wyborczych, grozi coraz większym wypaczeniem demokratycznych zasad. Jak przebiega ta rywalizacja i na ile uczciwsza jest ordynacja wyborcza w Polsce? O tym w niniejszym artykule.
Wyścig na dno
Manipulację granicami okręgów w tym cyklu wyborczym zainicjował nikt inny, jak Donald Trump. Prezydent USA (ten sam, który po porażce w 2020 roku powiedział urzędnikowi w stanie Georgia, że ma „znaleźć” ponad 11 tysięcy głosów), poprosił w lipcu zeszłego roku republikanów w Teksasie o zmianę granic okręgów do Izby Reprezentantów. Na efekty nie było trzeba czekać długo. Nowa mapa wyborcza ma zagwarantować republikanom o pięć więcej mandatów niż obecnie. Demokraci nie pozostali bierni. W Kalifornii wyborcy zaaprobowali odwetowy plan gubernatora Gavina Newsoma, który przyniesie jego partii kontrolę nad pięcioma dodatkowymi okręgami. Od tamtego momentu uchwalono łącznie dziewięć nowych map, w większości dających przewagę republikanom. Kolejne są przygotowywane.
Gerrymandering nie jest w USA nowością. Sam termin to zbitka wyrazów „Gerry” i „salamander”: wywodzi się od nazwiska Elbridge’a Gerry’ego, polityka z Bostonu, który w 1812 roku wyznaczył okręg przypominający kształtem salamandrę. Mimo dziewiętnastowiecznych korzeni zjawiska, obecna rywalizacja jest szczególnie ostra i pozbawiona wszelkich pozorów. Po pierwsze, granice są dostosowywane do nowych danych o ludności wraz ze spisem powszechnym co dziesięć lat. Dotychczas, z wyjątkiem pojedynczych przypadków, właśnie wtedy dochodziło do gerrymanderingu. Zmiana granic okręgów w trakcie dekady, choć legalna w świetle Konstytucji, nie daje się obronić względami pozapolitycznymi. Co być może ważniejsze, zdaje się, że nikt nie ukrywa intencji tworzenia nowych map – zapewnienia nieuczciwej przewagi własnej partii. Gerrymandering to więc także historia o tym, jak w warunkach silnej polaryzacji politycznej jawnie niedemokratyczne działania uchodzą płazem.
Dziurawe prawo
Wobec całego zjawiska nasuwa się oczywiste pytanie: dlaczego gerrymandering jest legalny? Powinny przecież istnieć prawne ograniczenia procederu, który pozwala partii na wykorzystanie władzy w danym stanie do jej ugruntowania.
Konstytucja USA nie przeciwdziała efektywnie manipulacji granicami okręgów. Zgodnie z obowiązującą doktryną konstytucyjną, okręgi wyborcze wewnątrz danego stanu muszą być zamieszkiwane przez zbliżoną ludność. Wyjąwszy tę zasadę, to poszczególne stany decydują o wszystkich procedurach wyborczych, w tym tworzeniu map. Nie wszędzie jest to decyzja leżąca w gestii polityków – w niektórych stanach powierzono ją niezależnym komisjom. To jednak znacząca mniejszość. Co więcej, demokraci byli dotychczas partią bardziej skłonną do odpolitycznienia tego procesu, ale zacięta konkurencja z republikanami powstrzymuje zapędy do czynienia map uczciwszymi. Partia Demokratyczna nagle znalazła się bowiem w słabszej sytuacji – jej odpowiedź na gerrymandering przeciwników jest ograniczona, ponieważ w wielu „niebieskich” stanach parlamentarzyści nie mogą wpłynąć na granice okręgów. Dlatego w warunkach politycznych zmagań z Trumpem partia pozbywa się skrupułów. Świadczy o tym wspomniany już ruch Newsoma w Kalifornii. By uszczknąć republikanom pięć mandatów, po uzyskaniu zgody obywateli w referendum, zastąpiono przygotowaną przez niezależną komisję mapę faworyzującym demokratów projektem.
Jedną z najefektywniejszych jak dotąd przeszkód dla gerrymanderingu stanowiła ustawa o prawach do głosowania (Voting Rights Act) z 1965 roku. Dokument ten został uchwalony przede wszystkim po to, by umożliwić udział w wyborach Afroamerykanom dyskryminowanym na południu USA. Jego sekcja druga zabrania nakładania „warunków uprawniających do głosowania lub innych standardów, praktyk czy procedur”, które mogłyby ograniczyć prawo do głosowania ze względu na rasę. Od dekad ten ustęp interpretowano jako zakaz rozcieńczania głosów mniejszości rasowych. W republikańskich stanach południowych powstały nawet okręgi skupiające w większości czarnych wyborców, utworzone specjalnie po to, by zapewnić im godną reprezentację polityczną w duchu ustawy.
Ten bezpiecznik usunęła jednak nowa decyzja Sądu Najwyższego. Od dawna Sąd stoi na stanowisku, że nie będzie interweniować wobec gerrymanderingu skrajnie premiującego jedną partię – do zadań władzy sądowniczej nie należy bowiem „rozstrzyganie kwestii politycznych”. Jednak powszechnie sądzono, że kwestie rasowe rozpatrywane są zupełnie inaczej. Do czasu. 29 kwietnia tego roku, orzekając w sprawie Louisiana v. Callais, Sąd stwierdził, że rasa nie może być dominującym kryterium wytyczania granic. Choć formalnie nie zakazał okręgów mniejszościowych, republikańskie legislatury odczytały decyzję jako zezwolenie na ich likwidację. Natychmiast po ogłoszeniu decyzji Sądu, o planach zmiany swoich map wyborczych w trybie pilnym poinformowało kilku gubernatorów. Alabama, Mississippi, Floryda czy Luizjana – stany niegdyś wchodzące w skład Konfederacji, a potem utrzymujące system segregacji rasowej – w przeciągu paru tygodni zamierzają osłabić reprezentację Afroamerykanów w Kongresie. Przy okazji zaś radykalnie przechylić szalę na korzyść republikanów.
Wydaje się, że gerrymandering, zjawisko na wskroś niedemokratyczne, będzie tylko postępować w Stanach – przynajmniej w najbliższym czasie. Proces ten może mieć decydujące znaczenie dla wyniku nadchodzących wyborów midterm, w których obóz Trumpa liczy na utrzymanie większości w Kongresie pomimo niepopularności. Ze względu na specyfikę ustroju amerykańskiego jest to prawdopodobna wizja, a gerrymandering to jeden z głównych winowajców takiego stanu rzeczy. Politycy w Ameryce wybierają wyborców – ten słynny bon mot najlepiej podsumowuje absurd sytuacji.
Pięć przymiotników
Warto w tym miejscu przyjrzeć się również ordynacji nad Wisłą – konkretnie w wyborach do Sejmu (kwestia Senatu może pojawić się w osobnym artykule). Dlaczego w Polsce nie zmagamy się z podobnym, co Amerykanie problemem nieuczciwych okręgów wyborczych?
Wybory do Sejmu są, jak głosi Artykuł 96 Konstytucji: „powszechne, równe, bezpośrednie i proporcjonalne oraz odbywają się w głosowaniu tajnym.” Kluczowe w kontekście tego artykułu są zasada równości i proporcjonalności. Co do zasady przy wyborze posłów każdy głos powinien liczyć się tak samo, a skład Sejmu – odzwierciedlać poparcie poszczególnych partii. To rozsądne kryteria. Ich osiągnięcie nie jest gwarantowane, jeśli parlamentarzyści wybierani są w jednomandatowych okręgach wyborczych – jak polscy senatorzy lub amerykańscy kongresmeni. Tak zwane „JOW-y” oznaczają wiele utraconych głosów na przegranych kandydatów, które przy ordynacji proporcjonalnej mogłyby zapewnić przynajmniej kilka mandatów danej partii. Umożliwiają one ponadto kuriozalną sytuację, w której partia z łącznym wyższym poparciem przegrywa wybory z powodu mniejszego powodzenia w konkurencyjnych okręgach. To nie hipotetyczny, a całkiem realny scenariusz. Na przykład w 2012 roku demokraci zdobyli o 1.3 punktów procentowych więcej głosów, ale aż 7.6 punktów procentowych mniej mandatów niż republikanie.
Wreszcie to JOW-y sprawiają, że znaczenie strategiczne zyskują granice okręgów. W jaskrawym kontraście do amerykańskich batalii, obecny podział kraju w polskich wyborach do Sejmu nie budzi większych kontrowersji. Jest tak głównie dlatego, że inny rozkład geograficzny okręgów nie miałby większego znaczenia dla szans partii. Gdyby wzorem Teksasu zastąpić pięć okręgów z przewagą liberalnych wyborców okręgami z przewagą konserwatywnych wyborców, stosunek głosów nie uległby zmianie i dałby zbliżone przedstawicielstwo. To brak JOW-ów w wyborach do Sejmu bardziej niż na przykład kwestie kultury politycznej ratuje nas zatem przed gerrymanderingiem w Polsce.
Deficyty przedstawicielstwa
Należy jednak zaznaczyć, że istnieją poważne obiekcje co do liczby ludności przypadającej na każdy mandat poselski. Zgodnie z zasadą równości powinna być ona taka sama w całym kraju, co zapewniają odpowiednie przepisy Kodeksu wyborczego z 2011 roku. Według artykułu 202 „jednolitą normę przedstawicielstwa” daje podzielenie liczby mieszkańców kraju przez liczbę posłów (460). Artykuł 203 umożliwia jej utrzymanie mimo zmian ludności: jeśli w danym okręgu przybyło mieszkańców, liczba mandatów mu przysługująca powinna wzrosnąć i na odwrót. Państwowa Komisja Wyborcza zwraca się do Sejmu z wnioskiem o zmianę liczby posłów przypadającej na okręgi, a Sejm zatwierdza takie zmiany.
Problem polega na tym, że od 2011 roku zaszły duże zmiany demograficzne, a kolejne wnioski PKW o dostosowanie liczby mandatów w okręgach były ignorowane przez Sejm. W efekcie niektóre okręgi – i ich wyborcy – są w Sejmie silniej reprezentowane niż inne, wbrew przepisom Kodeksu wyborczego. Według wyliczeń PKW i ekspertów, więcej mandatów powinny mieć okręgi miejskie, którym przybyło obywateli. W szczególności dotyczy to Warszawy, okręgu podwarszawskiego, Gdańska, Gdyni, Poznania i innych. Zmniejszyć się powinna liczba mandatów między innymi w okręgu Łodzi, Katowic czy Sosnowca.
Te dysproporcje będą się tylko powiększać, jeśli Sejm nie zadziała – i można je uznać za inną niż gerrymandering, ale równie realną formę zaburzenia równości głosowania. Dlatego posłowie powinni zagłosować za wprowadzeniem niezbędnych zmian przed następnymi wyborami. Możliwym środkiem zaradczym w dłuższej perspektywie byłoby uczynienie procesu niezależnym od woli parlamentu. Gdy tylko z danych o populacji, na przykład zebranych w ramach spisu powszechnego, wynikałaby potrzeba korekty liczby mandatów, PKW powinna ją wprowadzać automatycznie. Przynajmniej tak byłoby „w idealnym świecie”.
Wyborcy widmo
Sprawę dodatkowo pogarsza kwestia głosów z zagranicy. Od 1989 roku przydzielane są one okręgowi nr 19 (Warszawa), jednak przy szacowaniu liczby ludności okręgu bierze się pod uwagę tylko Warszawę. Kiedyś nie budziło to większych zastrzeżeń, ponieważ przez pierwsze kilkanaście lat III RP wyborców z zagranicy było stosunkowo niewielu. Dzisiaj jednak jest to bardzo znacząca i stale rosnąca grupa. W 2015 roku głos poza granicami Polski oddało 175 tysięcy osób, cztery lata później – 314 tysięcy, a w ostatnich wyborach do Sejmu – 569 tysięcy. Mimo to okręg wciąż ma tę samą liczbę mandatów (20), choć wliczając „zagranicznych” wyborców powinno mu przysługiwać dodatkowe 7-8 miejsc w Sejmie.
Warszawianie i rodacy spoza kraju są więc szczególnie pokrzywdzeni przez ordynację. Głosy obu grup są osłabione przez prowizoryczne rozwiązanie, którego od dekad nikt nie ulepszył. Co można by zrobić? Najprostsze byłoby wliczenie szacowanej liczby wyborców za granicą do populacji Warszawy przy rozdziale mandatów. Minusem jest to, że wahania w liczbie zagranicznych wyborców są spore i trudno przewidzieć, ilu będzie ich w 2027 roku. Alternatywna opcja zakłada przeliczenie głosów już po wynikach wyborów. To z kolei poskutkowałoby nieprzyjemną sytuacją, w której przed głosowaniem nie wiemy, ile będzie mandatów do zdobycia w okręgu. Te rozwiązania nie są idealne, ale z pewnością poprawiłyby obecny stan rzeczy.
Kwestia reform
Ten artykuł nie wyczerpuje wad ordynacji w wyborach do Sejmu ani, tym bardziej, do amerykańskiej Izby Reprezentantów. Z tej analizy widać natomiast wyraźnie, że w obu państwach potrzebne są zmiany. W Polsce przynajmniej „quick fix” dopasowujący liczbę mandatów w okręgach i rozstrzygający sprawę zagranicy. W USA niezbędna byłaby dużo bardziej gruntowna reforma. Na popularności zyskuje koncepcja całkowitego przemodelowania ordynacji z JOW-ów na proporcjonalną, co mogłoby powstrzymać gerrymandering. Wiąże się ją z planem powiększenia Izby Reprezentantów (obecnie liczącej 435 deputowanych – mniej niż polski Sejm!), by lepiej odzwierciedlała populację.
W zasadzie nie ma jednak powodów do optymizmu, że pojawią się działania naprawcze – przynajmniej tam, gdzie wymagany jest ponadpartyjny konsensus. Napięcie pomiędzy dwiema głównymi siłami politycznymi zarówno w Polsce, jak i Stanach Zjednoczonych uniemożliwia współpracę w sprawach bezpieczeństwa czy podstawowych kierunków polityki zagranicznej – co dopiero ustroju. Pozostaje wierzyć, że politycy będą mieć na uwadze równość głosów obywateli: nie zaś jedynie własny interes.
Fot. nagłówka: Wikimedia Commons
O autorze
Jestem licealistą ze Szczecina. Pasjonuję się polityką krajową i międzynarodową, historią (szczególnie XX wieku), geografią polityczną i pokrewnymi dziedzinami. Lubię też gry planszowe oraz muzykę rockową.